“营商环境的法治保障”学术讨论会在北大召开

　　2019年7至8月间，中国庭审公开网全程转播的三起云南百合花卉种球走私案的公开审理已经落下帷幕。控辩双方在该系列案件中的观点截然对立且交锋激烈，而营商环境、民企权益、合法经营、公正执法、良法善治等词汇也频频出现于庭审过程之中，透过这一系列案件所反映出来的法律适用、法制统一、法治环境等问题引起了各界关注。

　　以云南花卉种球走私系列案件为切口，北京大学法治与发展研究院于9月7日下午举办“营商环境的法治保障”学术研讨会。来自北京大学、清华大学、中国人民大学、中国政法大学、北京师范大学、中共中央党校（国家行政学院）等机构的专家学者出席了本次会议。以云南百合种球走私案为例，与会专家就营商环境与法治建设的关系、地方立法与国家法律和国家政策的协调、行政法律责任和刑事法律责任的区分、营商环境的司法保障等议题展开深入探讨。

　　与会专家认为，营商环境与法治的关系，正如习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议时指出的那样：“法治是最好的营商环境。”自改革开放以来，我国社会主义市场经济建设与社会主义法治建设就是相辅相成、相互支撑的。经济的发展依赖于良好的产权制度、高效便民的行政管理和服务以及对企业家人身和财产的有力保障。目前各地都在招商引资，但如果一个地方的法治状况不能保障企业家基本的人身和财产安全，资源再多、政策再好也难以吸引到优质投资。

　　良好的地方立法保障营商环境

　　专家指出，地方营商环境的法治保障首先要求良好的地方立法。市场经济建设以及市场配置资源的改革目标注定要求有统一、透明、科学的市场规则，要求良法善治。地方立法以及地方政府的各种规范性文件除了要符合本地实际情况、促进地方经济发展和社会治理外，还需要符合法治原则。一是要顺应统一市场对法制统一的要求，保证国家法律、法规和中央统一政策的顺利实施，地方不能在国家统一制度或者中央专属权力事项上另行其事。二是要符合“权力入笼”的原则，只能在法定的权力边界内运行，并依法保障包括民企、民营企业家在内的公民法人的合法权利，确保地方规章、规范性文件不减损公民法人依法享有的权利。现在很多地方的“土办法”、“土政策”突破上位法规定，超出权限范围设定行为规范、行政处罚甚至刑罚，已经突破了企业及企业家对良好投资环境的合理预期，影响了企业对营商环境的安全期待。

　　专家指出，“云南百合花种球走私案”是一个值得让人警醒的例子。云南原本是我国的花卉产业大省，神州克劳沃公司、西诺花卉种业公司等企业来云南投资开展花卉种子业务已有十几年时间，在国务院决定免征种子进口环节增值税以后，企业依据种子法并按照国务院有关部门规定的免税条件开展了种子进口经营业务，将免税进口种子最终销售给了花卉种植者，满足了“服务于农林业生产”的政策要求。但这几家企业却因为违反了云南省的地方规定而被控犯罪，企业负责人现已被扣押两年之久并有可能面临十几年的牢狱之灾，这对于云南省的营商环境无疑是一次不好的示范。

　　地方政策应与国家政策保持协调

　　专家纷纷指出，地方政策与国家政策的协调问题也是影响地方营商环境的重要因素。进口种子免征增值税是国务院在1996年就做出的普遍适用于全国的免税政策。不过，为了支持云南发展花卉产业，2001年国家在有关免税程序以及产业政策上给予了支持，包括免税审批程序下移以及免税计划单列。云南省政府有关部门出台了地方政策，将申请免税政策的条件的企业限定为必须具有与生产者合作的租赁土地协议，或者采用“公司+农户”的种植模式的本地企业，并禁止进口的种子、种苗等产品销往省外。然而，云南省政府部门的这些限制性规定与海关总署、财政部先后于“十二五”、“十三五”期间发布《进口种子种源免税政策管理办法》规定的种子免税进口条件并不一致。按照国务院部门规章的规定，进口种子免税的条件只是“直接用于或服务于农林业生产”，销售免税进口的种子的条件是经过合理培育或经行业主管部门标注。在国务院决定取消免税审批制度之后，云南仍在执行审批办法。

　　有专家认为，云南省相关部门没有及时贯彻执行中央政策，错误地将符合国家免税政策的种子进口认定为非法走私，从而引发了多起花卉种子种球走私案。

　　司法机关应科学慎重把握

　　在座谈会上，有专家认为，执法部门应当为企业做好服务工作，尤其是在行政执法过程中要充分关注企业在现行法律体系中的各种正当权利，要科学地、系统地运用法律手段，严格区分行政管理责任和刑事责任。社会关系和经济生活的复杂性决定并要求立法活动的系统性和协调性，执法活动要系统地、全面地考察并把握企业经济行为的法律性质，并最大限度地尊重科学、尊重生产规律。云南发生的花卉种子企业走私案件在一定程度上也反映出了执法如何做到科学公正、服务于民的执法理念问题。种子法规定只有取得了合法资格的种子经营企业才可以从境外进口种子，其他个人、单位是不能开展种子进口业务的。在国务院决定“服务于农林业生产”的进口种子可以免税的政策背景下，种子经营企业是种子免税进口政策的主要适用对象，加之种子是生产资料，种子经营企业必然要通过销售等方式推广种子，并应符合种子推广经营的基本规定和要求。执法机关只要注意现行种子法律体系及管理制度的有机联系，就不会轻易将种子经营企业开展种子经营销售业务“服务于农林业生产”的活动视为走私犯罪行为，否则免税政策就无法落实。

　　此外，专家还强调，即使在社会治理所涉及的管控与制裁方面，执法活动也需要合理地界定不同行为的不同性质，并最大限度地体现比例原则。《云南省进口花卉种苗种球种籽免税计划管理办法》属于法律、行政法规、地方性法规和规章之外的其他规范性文件，根据罪刑法定原则，违反该文件的行为并不构成刑法意义上的犯罪，不应承担刑事责任。

　　另外，根据行政处罚法关于行政处罚设定权的规定，作为规章以下的其他规范性文件，云南省的该规定也不得设定任何行政处罚。实际上，云南省的文件也没有设定任何刑事责任或行政处罚，该文件规定的法律责任仅限于对在免税申请过程中发现的违规行为进行程序性的控制和剥夺其免税资格的处罚。昆明海关直接以刑事犯罪立案侦查，显然没有弄清楚违反地方规定的行政管理责任与违反国家规定的刑事责任的区别。

　　营商环境的法治保障有赖于司法机关的公正司法。司法机关在维护营商环境的法治化、保护经营者的合法权益、促进市场有序竞争、维护国家法制统一等方面发挥着不可或缺的作用。在牵涉到企业经营的相关案件中，法院的判决结果影响的不仅仅是该案的当事人和涉案企业，还影响着整个行业的同类企业的生死存亡。“百合花种球案”在中国庭审公开网上的每次庭审直播都吸引了数千人在线观看，庭审视频的播放量总计达数十万次。这其中肯定有云南乃至全国的花卉种子进口经营者的关注。据说，其他省份也有类似案件在等待云南省的判决结果。该案能否有一个合法合理的判决结果，最终会影响整个花卉行业的发展。

　　此外，与会专家还就地方政府的税收监管、民营企业家的人身保护、百合花种球合理培育的标准、地方文件的备案审查等问题展开了热烈讨论。会议主办方透露，本次会议具有重要的理论意义和现实意义，北京大学法治与发展研究院一直致力于研究国家发展过程中的重大公共政策和法律问题，以后法治与发展研究院还会继续关注热点案例，围绕案例组织专家展开研讨，为国家法治建设和社会发展贡献力量。